Cass. civ. Sez. I, Sent., 26-03-2009, n. 7298 Forma scritta necessaria ad substantiam del contratto in cui sia parte la Pubblica Amministrazione. Inesistenza di rapporti giuridici in caso di mancata sottoscrizione di accordo.

 Cass. civ. Sez. I, Sent., 26-03-2009, n. 7298
    


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Presidente

Dott. CECCHERINI Aldo - Consigliere

Dott. BERNABAI Renato - Consigliere

Dott. DOGLIOTTI Massimo - Consigliere

Dott. PANZANI Luciano - rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

COMUNE DI GUIDONIA MONTECELIO, in persona del Sindaco pro tempore dr. L.F., elettivamente domiciliato in Roma, via Chiovenda 106, presso l'avv. FIORE MAURO, che lo rappresenta e difende con l'avv. Giovanni Mascioli giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro

P.M., elettivamente domiciliato in Roma, via Tacito 23, presso l'avv. Graziano De Giovanni, rappresentato e difeso dall'avv. COLATEI AUGUSTO giusta delega in atti;

- controricorrente ricorrente incidentale -

avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 2570/04 del 31.5.2004;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/2/09 dal Relatore Cons. Dott. Luciano Panzani;

Udito l'avv. Mascioli per il Comune ricorrente principale, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale ed il rigetto del ricorso incidentale;

Udito l'avv. E. Del Prato, sostituto processuale del controricorrente e ricorrente incidentale, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale e l'accoglimento del ricorso incidentale;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DESTRO Carlo, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale, assorbito l'incidentale.
    
Svolgimento del processo

Il Comune di Guidonia Montecelio proponeva opposizione al decreto ingiuntivo del Pretore di Roma - Tivoli del 14.9.98 che gli aveva intimato il pagamento alla ditta P.M. della somma di L. 26.110.888 per lavori effettuati, ammessi con delibera del 1991 al riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

Rilevava il Comune che difettava un valido titolo contrattuale consacrato nella forma scritta prescritta ad substantiam per i contratti posti in essere dalla P.A. e che, in ogni caso, il 30.4.1993 era stato dichiarato lo stato di dissesto del Comune, con la conseguenza che ai sensi del D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 81, non spettavano al creditore gli interessi e la rivalutazione dalla data di declaratoria del dissesto. Si costituiva in giudizio l'opposto concludendo per il rigetto dell'opposizione.

Il Tribunale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, succeduto al Pretore, in accoglimento parziale dell'opposizione, revocava il decreto opposto nella parte in cui riconosceva interessi e rivalutazione monetaria in epoca successiva al 30.4.1993.

La Corte di appello di Roma con sentenza del 31.5.2004 respingeva sia l'appello principale del P. che quello incidentale del Comune. Riteneva che la mancanza di contratto stipulato per iscritto potesse considerarsi superata dalla Delib. n. 706 del 1991, prodotta dall'attore, da cui risultavano non soltanto l'affidamento dei lavori al P. da parte della Giunta comunale, ma anche le clausole contrattuali, le modalità di esecuzione dei lavori ed i compensi, oltre che l'esistenza della copertura finanziaria e l'avvenuta approvazione da parte degli organi di controllo. La delibera in questione conteneva, in ogni caso, un valido riconoscimento di debito nei confronti dell'appaltatore.

Per quanto concerneva invece il credito relativo ad interessi e rivalutazione la Corte di merito riteneva che (ai sensi del D.Lgs. n. 336 del 1996, art. 81, comma 4, in pendenza della procedura di dissesto i debiti insoluti del Comune non producessero interessi nè fossero rivalutabili. Alla luce dell'interpretazione della norma data dalla Corte costituzionale con la sentenza 269/98 si trattava di inesigibilità temporanea, collegata al dissesto, sino al rientro in bonis dell'ente, che avveniva con l'approvazione del rendiconto della gestione dell'organo straordinario di liquidazione ai sensi del D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 89. La chiusura del dissesto era legata all'approvazione ministeriale del rendiconto, nella specie non avvenuta, sì che interessi e rivalutazione dovevano ritenersi ancora cristallizzati.

Avverso la sentenza ricorre per cassazione il Comune di Guidonia Montecelio articolando due motivi, cui resiste con controricorso il P.. Questi ha proposto separato ricorso avverso la sentenza, formulando un unico motivo, cui resiste con controricorso il Comune.

Con provvedimento del Presidente della Sezione è stata disposta la riunione dei ricorsi.

Il Comune ha depositato memoria.

    
Motivi della decisione

1. Va premesso che a seguito dell'avvenuta proposizione di ricorso da entrambe le parti avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, entrambi in termini, ma dei quali quello del P. è stato notificato per secondo, quest'ultimo deve essere considerato alla stregua di ricorso incidentale.

Con il primo motivo del suo ricorso il Comune di Guidonia deduce violazione degli artt. 1418, 1325 e 1423 c.c., R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17, nonchè difetto e contraddittorietà di motivazione.

La sentenza della Corte di appello è errata per non aver accolto l'eccezione del Comune di nullità del contratto per difetto di forma scritta ad substantiam trattandosi di contratto stipulato dalla P.A., per il quale il difetto di forma non può essere supplito da altro mezzo di prova o dal comportamento delle parti che abbiano implicitamente od esplicitamente ammesso l'esistenza del diritto. La Delib. n. 706 del 1991, richiamata in motivazione, sarebbe atto interno procedimentale propedeutico, comunque inidoneo a surrogare la forma scritta.

Con il secondo motivo il Comune deduce violazione dell'art. 1988 c.c., in relazione agli artt. 1325, 1350 e 1418 c.c., del D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 193 e 194, (già D.Lgs. n. 77 del 1995, artt. 36 e 37) nonchè difetto ed illogicità della motivazione.

Lamenta che la Corte di appello abbia ritenuto che la Delib. consiliare n. 706 del 1991, potesse costituire riconoscimento di debito. Osserva che nella specie non ricorrono i requisiti prescritti dal D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 193 e 194, disciplinanti la procedura ricognitiva del debito,che presuppone le forme tipiche ivi previste oltre che l'accertamento dell'utiliter coeptum.

Aggiunge che la ricognizione di debito, la cui fonte sia un negozio nullo, è comunque improduttiva di effetti giuridici, rivestendo la stipula del contratto valore costitutivo del rapporto giuridico inter partes.

Nella specie, comunque, il P. aveva proposto azione contrattuale e non domanda di arricchimento ingiustificato.

2. Con l'unico motivo del ricorso incidentale il P. deduce violazione del D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 81, D.Lgs. 11 giugno 1996, n. 336, art. 28, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 248 e 256, nonchè difetto ed insufficienza della motivazione.

Il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 248, che ha sostituito la precedente disciplina introdotta dal D.Lgs. n. 77 del 1995, come modificata dal D.Lgs. n. 336 del 1996, stabilisce che dalla data della deliberazione dello stato di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256, del decreto legislativo i debiti insoluti non producono più interessi nè sono soggetti a rivalutazione monetaria. La Corte costituzionale con la sentenza 269/98 e l'ordinanza 353/98, nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. 25 marzo 1997, n. 77, art. 81, comma 4, (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), modificato dal D.Lgs. 11 giugno 1996, n. 336, art. 21, (Disposizioni correttive del D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), ha affermato che gli interessi e la rivalutazione sono soltanto temporaneamente inesigibili durante la procedura di risanamento, sino al rientro in bonis dell'ente pubblico, che avviene con l'approvazione del rendiconto della gestione dell'organo straordinario di liquidazione. Il debito pertanto era inesigibile, ma non inesistente, e l'inesigibilità non poteva durare per più di 24 mesi, decorsi i quali l'organo straordinario di liquidazione aveva il dovere di liquidare la massa passiva anche relativamente al credito del P.. Il decreto ingiuntivo pertanto non poteva essere revocato per questa parte perchè costituiva titolo ricognitivo del credito, ferma restando l'inesigibilità temporanea.

3. Il primo ed il secondo motivo del ricorso principale sono connessi e possono pertanto essere esaminati congiuntamente. Essi sono fondati.

Il contratto stipulato da un'Amministrazione pubblica deve essere redatto, a pena di nullità, in forma scritta, ed è a questo fine irrilevante l'esistenza di una deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato la stipulazione del contratto, ove tale deliberazione non si sia tradotta in un unico atto contrattuale coevamente sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dal privato, da cui possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da svolgersi e al compenso da corrispondersi.


Tali principi sono stati enunciati da una giurisprudenza più che consolidata di questa Corte regolatrice (cfr. ex multis Cass. 22.5.2006, n. 11930; Cass. 18.4.2006, n. 8950; Cass. 26.1.2006, n. 1702; Cass. 24.11.2005, n. 24826; Cass. 7.10.2005, n. 19638) alla stregua della quale deve ribadirsi, ulteriormente, che, al di fuori delle eccezioni espressamente previste dalla legge (contratti conclusi a distanza con ditte commerciali), quando ne sia parte committente una Pubblica Amministrazione, e pur ove questa agisca iure privatorum, è richiesta, in ottemperanza al disposto del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17, la forma scritta ad substantiam, che è strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo, ed è, quindi, espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione posti dall'art. 97 Cost.. Il contratto deve, quindi, tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del privato e del titolare dell'organo investito del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini d'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'ente si sia pronunciato in ordine alla stipulazione del contratto, in quanto detta deliberazione non costituisce una proposta contrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente, che, almeno per quanto qui interessa, ha solo natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato a esprimere la volontà all'esterno.

La legge sulla contabilità generale dello Stato, richiamata dalle norme in tema di contratti degli enti locali, consente che, ferma restando la forma scritta, il contratto possa essere concluso a distanza, a mezzo di corrispondenza, quando esso intercorra con ditte commerciali (R.D. 18 novembre 1923, n. 2240, art. 17, richiamato dal R.D. 3 marzo 1934, n. 383, art. 87); ma detta ipotesi costituisce una deroga rispetto non soltanto alla regola contenuta nel precedente art. 16, ma anche a quella posta dallo stesso art. 17 per cui "i contratti a trattativa privata, oltre che in forma pubblica amministrativa nel modo indicato al precedente art. 16, possono anche stipularsi per mezzo di scrittura privata firmata dall'offerente e dal funzionario rappresentante l'amministrazione". Essa, pertanto, non è prospettabile a sua volta come regola generale, nel senso che in qualsiasi contratto della P.A. la forma scritta ad substantiam debba ritenersi osservata anche quando il consenso si formi in base a atti scritti successivi atteggiantisi come proposta e accettazione tra assenti, ma è invocatale soltanto in quei negozi in cui, per esigenze di praticità, la definizione del contenuto dell'accordo è rimessa agli usi commerciali.

Tra tali contratti non rientra quello di appalto di opere pubbliche, per il quale, attesa anche la necessità di accordi specifici e complessi, deve escludersi, salvo futura espressa previsione normativa in tal senso, che il consenso possa formarsi sulla base di scritti successivi atteggiantisi come proposta e accettazione fra assenti (Cass. 3.1.2001, n. 59). Invero il conferimento di appalti di opere pubbliche (analogamente a quanto questa Corte ha statuito per quello di incarichi professionali), anche tenendo conto dell'eccezionaiità del ricorso al sistema della trattativa privata da parte dell'ente pubblico, postula accordi specifici e complessi, che richiedono la definizione dei vari aspetti del rapporto (tempi, compensi corrispondenti agli impegni di spesa assunti dall'ente, direttive), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionali dell'autorità tutoria. Per cui, per tali contratti non solo deve escludersi che la manifestazione di volontà delle parti possa essere implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi, ma deve ritenersi che, salvo le ipotesi in cui specifiche norme lo consentano, il contratto deve essere consacrato in un unico documento nel quale siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto; ed in cui, soprattutto, la volontà della P.A. di concludere il negozio venga manifestata alla controparte dall'organo rappresentativo esterno dell'ente, che è il solo abilitato a stipulare in nome e per conto di questo, e ad essere perciò munito dei poteri necessari per vincolare l'Amministrazione per la quale si obbliga, altrimenti determinandosi la nullità del contratto (art. 1418 c.c., comma 2, e art. 1325 c.c., n. 1).

Va poi aggiunto che, contrariamente all'assunto del controricorrente, la volontà di obbligarsi della P.A. non può dedursi per implicito da singoli atti (la fatturazione di forniture o l'avvenuta esecuzione della prestazione asseritamente dedotta in contratto), dovendo essere manifestata nelle forme, necessariamente rigide, richieste dalla legge, tra cui la forma scritta "ad substantiam", anche in caso di rinnovo o di proroga del contratto, con la conseguenza che, qualora non sopravvenga la formale stipulazione, il privato fornitore non può far valere alcuna responsabilità per della controparte, derivando l'invalidità del negozio da disposizioni generali, da presumersi note agli interessati, che escludono l'affidamento incolpevole della parte adempiente, fatta salva, ovviamente, l'azione di arricchimento in caso di provata "utilitas" della prestazione in favore della P.A. (Cass. 27.7.2004, n. 14099; Cass. 12.5.1995, n. 5179).

La Corte di appello ha affermato che la Delib. Comune 19 luglio 1991, conteneva un pieno riconoscimento del debito nei confronti dell'appaltatore, sì che la pretesa da questi) vantata ben poteva fondarsi anche soltanto su tale riconoscimento.

Palese è la violazione di legge insita in tale affermazione.

Questa Corte, con costante giurisprudenza, ha infatti affermato che "il riconoscimento, da parte dei comuni, province o comunità montane, di debiti fuori bilancio, ai sensi del D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 24, (conv., con modif., nella L. 24 aprile 1989, n. 144) e del D.L. 12 gennaio 1991, n. 6, art. 12 bis, (conv., con modif., nella L. 15 marzo 1991, n. 80), rientra in un regime provvisorio che consente di far salvi gli impegni di spesa in precedenza assunti senza copertura contabile, ma non innova in alcun modo alla disciplina che regolamenta la stipula dei contratti da parte della P.A., nè introduce una sanatoria per i contratti eventualmente nulli o comunque invalidi; sicchè il predetto riconoscimento presuppone necessariamente l'esistenza di un'obbligazione validamente assunta dall'ente locale, anche se sprovvista di copertura finanziaria, e non può costituire esso stesso fonte di obbligazione (Cass. 25.5.2005, n. 11021; Cass. 18.11.2008, n. 27406).

Tale principio può essere applicato anche al caso di specie, rimanendo assorbita la diversa questione, sollevata dalla difesa del Comune ricorrente, se la Delib. n. 706 del 1991, avesse o meno i requisiti per essere considerata valido riconoscimento di debito. Anche dando per ammessa tale ultima circostanza, infatti, resta che, come detto, il riconoscimento di debito presuppone un'obbligazione valida, requisito che difetta nel caso in esame.

4. Il ricorso incidentale del P., che verte sul credito relativo ad interessi e rivalutazione, è assorbito.

La sentenza impugnata va cassata e, poichè non occorrono ulteriori accertamenti in fatto, questa Corte può pronunciare nel merito, accogliendo l'opposizione proposta dal Comune e revocando il decreto opposto.

Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico del P., liquidate per il giudizio di primo grado, in assenza di nota spese, in Euro 1.000,00, per onorari, 500,00, per diritti e 100,00, per esborsi e dunque in complessivi Euro 1.600,00, e per il giudizio di appello, sempre in assenza di nota spese, in Euro 1.300,00, per onorari, 600,00 per diritti, 100,00 per esborsi e dunque in complessivi Euro 2.000,00, oltre accessori di legge. Per il giudizio di cassazione le spese vanno liquidate in Euro 1.700,00, di cui Euro 1.500,00 per onorari, oltre spese generali ed accessorie come per legge.

    
P.Q.M.

La Corte, accoglie il ricorso principale, assorbito l'incidentale; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie l'opposizione e revoca il decreto ingiuntivo opposto; condanna il controricorrente alle spese, che liquida per il giudizio di primo grado in Euro 1.000,00, per onorari, 500,00, per diritti e 100,00, per esborsi e dunque in complessivi Euro 1.600,00; per il giudizio di appello in Euro 1.300,00, per onorari, 600,00, per diritti, 100,00, per esborsi e dunque in complessivi Euro 2.000,00, oltre accessori di legge; per il giudizio di cassazione in Euro 1.700,00, di cui Euro 1.500,00, per onorari, oltre spese generali ed accessorie come per legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 16 febbraio 2009.

Depositato in Cancelleria il 26 marzo 2009

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